正文

  本文刊发于《中国经济社会论坛》杂志2021年第7期，文/蔡义鸿（中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长）

  2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的决议（以下简称《“十四五”规划》）。对如何构建新发展格局作出阐释，强调要“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”我国正在推进以人为核心的新型城镇化，正处于由快速发展向高质量发展的转型时期，如何实现我国农村农业转移人口市民化，壮大我国中等收入群体，必将是实现构建新发展格局和以人为核心的新型城镇化战略的重要抓手。

  我国新型城镇化发展呈现新特点

  中国国际城市化发展战略研究委员会在2008年发布的我国首个城市化率研究报告——《中国城市化率现状调查报告》中 , 认为我国城镇化发展历程从1949年到2006年，经历了缓慢发展 期（1949—1964）、停滞发展期（1965—1975）、平稳发展期（1976—1999）和快速发展期（2000—2006）四个阶段。在对国家统计局、中国国际城市化发展战略研究委员会发布的2001 年至2020年我国城镇化率相关数据，包括常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率、人户分离人口数量等（见表 1）分析时发现“十五”规划以来的 20 年中，我国的城镇化发展进程具有以下特点：

  一是常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均呈逐年递增态势。常住人口城镇化率增速最低的2009年也达到了0.9个百分点，其余的年度增长率都超过了1个百分点，特别是2010年和2020年均超过了3个百分点，分别为3.08和3.28个百分点。2011年之后的常住人口城镇化率年增速均超过了1个百分点，最高的为2020年，达到了3.28个百分点。

  二是常住人口与户籍人口城镇化率差异率最低的是2003年的10.83 个百分点，涉及人口约1.40亿人；最高的为2020年的18.49个百分点，涉及人口达2.61亿人；基本上也呈逐年递增之势。

  注：1. 常住人口——居住在本乡镇街道且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道且外出不满半年或在境外工作学习的人。

  2. 人户分离——居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，国家统计局在2010年的统计年报中首次出现这一提法。

  三是自2010年启用人户分离指标以来，我国人户分离人口由2010年的2.61亿人，增长至2020年的4.93亿人，2015年到2019年虽呈递减趋势，但2020年却一举达到了4.93亿人，离5亿人整数关口仅一步之遥。这一方面可能与推进“三个一亿人”城镇化方案的实施有关，另一方面与第七次人口普查有关。

  四是2010年和2020年两个人口普查年度的常住人口城镇化率均有大幅度增长，分别达到了3.08 和3.28个百分点，说明日常年度人口统计有一定的滞后性和误差性。

  从欧美发达国家85%左右的城镇化率水平看，我国63.89%常住人口城镇化率还有22个百分点的发展空间，按年均约1个百分点的发展速度预测，我国仍有15—20年的发展空间；如果以 45.40% 的户籍人口城镇化率来比较则还有40个百分点的发展空间，可持续发展30—40 年。

  可见，我国城镇化率仍有较大发展空间，但增速将逐步放缓。“十四五”及今后一段时期，我国的城镇化将由快速发展向高质量发展转型，以人为本的新型城镇化依然任重道远。

  我国城镇化质量亟须提高

2018 年中国国际城市化发展战略研究委员会发布了首个《中国城市化质量评估报告》（简称《评估报告》），全国696个城市中，如果按满分78.0计算（作者注：该评估指标体系总分为 100 分，但因若干指标数据缺失扣减了 22.0分），2016年全国城市化质量得分43.7换算成百分制为 56.1 分，未过60分及格线（图 1）。《评估报告》认为我国的城市化质量有待提高，并具有以下六大特点：（1）城市常住人口与户籍人口差异率比较大；（2）我国城市化质量与城市行政级别呈正相关；（3）全国城市化质量地区差异明显，东部沿海地区城市化质量高于内陆；（4）城市群内部城市发展不均衡，亟须建立健全城市群内部协调机制；（5）城市化质量与常住人口城镇化率、经济发展呈正相关；（6）流动人口的增加与城市化质量相关性不高，城市公共服务与城市化质量呈显著正相关。

图 1：各级别城市城市化质量得分情况

  从《评估报告》各项指标分析来看，几乎所有级别城市在常住人口与户籍人口差异率（%）、常住人口增加率（%）、年末城镇登记失业率（%）、万人专利数、PM2.5 年均浓度（微克 / 立方米）、城市人均公园绿地面积（m2/ 人）、万人拥有养老床位数（床 / 万人）、万人拥有医疗机构床位数（床 / 万人）、万人社会组织数9个方面失分较多，特别是常住人口与户籍人口差异率（%）、年末城镇登记失业率（%）、万人专利数、城市人均公园绿地面积和万人社会组织数更为突出，其平均得分率分别为48.0%、34.5%、41.1% 和 26.4%（图 2）。

《评估报告》所反映的情况，与我国当前处于城镇化快速发展阶段相吻合，一方面反映出土地城镇化快于人口城镇化，另一方面反映出我国城市创新能力、生态环境及公共服务形态有待提高，表明我国城镇化质量发展潜力巨大，“以人为本”的城镇化发展理念需进一步加强。

  笔者作为《评估报告》的主要参与者，深感我国的城镇化研究与实践应多领域、跨学科联动，注重全面、体现长远。现实中，由于城镇化发展是一个持续、渐进、动态的过程，在遇到或解决相应问题时，往往找不到一个能够进行综合性分析和指导的方案，各种各样的政策、研究、规划、设计，基本上是依据各行业、部门的传统规范各自为政，给出的方案基本上缺少多角度论证，而各自研究设计的依据，很多还是多年前甚至是几十年前单一行业或部门的相关规范。所以，在我国的城镇化发展过程中，“头痛医头，脚痛医脚”，甚至是“医了头，伤了脚”“顾上不顾下”的问题多有反映。近年来，尽管在政策、研究、规划、设计方面跨学科、多领域论证开始受到重视，但还不够。建议成立由多领域、跨学科的研究机构，由多方面的专家通过不同角度在调研的基础上给出指导性意见和建议，从城镇化发展的整体考虑，将这些分散性的专业意见进行综合、梳理、相互衔接，得到整体的提升，使其更加科学、合理，更加注重全面，更具有长远指导意义。对于一些严重滞后的行业、部门规划、设计规范，应与时俱进地更新、修编。

  加快推进农业转移人口市民化，壮大我国中等收入群体

  大家知道，中等收入群体是购房买车、教育医疗、休闲旅游等市场消费的主力军，是引领消费结构向高端化、服务化、多样化、个性化升级的中坚力量，对于扩大内需有强大支撑作用。
5月13日，国家发改委国际合作司副司长高健在“国家发展改革委与美在华跨国企业高层圆桌会——‘十四五’规划纲要交流会·上海站”活动上透露，现在中国有4 亿中等收入群体，中国有庞大的国内市场是“确定的”。

  从表1可见， 虽然我国2020年常住人口城镇化率达63.89%, 但户籍城镇化率仅为45.40%，两者相差18.49个百分点，涉及人口达2.61亿人。我国人户分离人口由2010年的2.61亿人，增长至2020年的4.93亿人，离5亿人整数关口仅一步之遥。常住人口城镇化率和户籍城镇化率之差涉及的2.61 亿人口这一群体，是我国农业转移人口市民化的重点，也是我国培育中等收入群体的潜力所在。

  国家发展改革委显然十分关注这一群体，4月13日公布的《2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出，城区常住人口300万人以下城市落实全面取消落户限制政策。这必将对该人口群体产生重大影响，我国常住人口与户籍人口城镇化率之间的巨大缺口有望逐步消除。

  第一，逐步实现土地城镇化与人口城镇化协同发展

  针对我国土地城镇化快于人口城镇化的实际，我国的国土空间规划应按照城市群布局、城市实际管理人口配置公共资源，将用地指标和发展空间向人口流入城市倾斜，对人口净流入、经济发展快的城市，特别是长三角、珠三角、京津冀等城市群中的大都市，可适当增加土地指标配置，尽早实现土地城镇化与人口城镇化协同发展。要以城市群为主体协调大城市和中小城市发展定位、发展空间的配置，激发大中小城市政府的发展积极性，打破行政壁垒，优化行政区划设置，推动各类要素加快形成新一轮合理配置。

  第二，要加快建设城乡统一的建设用地市场

  深化改革，推动城乡融合发展，实现城乡资源平等交换、双向流动。合法合规推进农村建设用地平等入市，引导使用权有序退出，拓宽城市高生产力的产业发展空间，增强城乡区域发展后劲。完善城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，对农村土地使用权退出给予合理的市场化补偿，并与城市公共服务挂钩。为农业转移人口提供就业培训、职业发展辅导，从而壮大城市人口群体，带来稳定升级的消费需求。

  第三，建立全国城乡统一标准的社保基础保障

  建议为新出生人口建立全国城乡统一标准的社保基础保障，城乡人口一视同仁。在这个兜底社保的基础上，允许各地有一定差异化的落户政策空间。同时要逐步放宽对于流动人口享受本地公共服务的限制，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。以城市群为公共服务改革的突破点，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，以社保卡为载体建立居民服务“一卡通”，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现“同城待遇”。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。

  第四，地方政府应勇于承担户籍改革成本

  近十年来，关于户籍制度改革的必要性、紧迫性和高效率，表面上看，从中央到地方，从专家学者到普通百姓，大家都高度认同，但地方政府却积极性不高，不愿承担户籍改革成本。笔者对此不敢苟同。

  为什么要由地方政府来承担户籍改革成本呢？一方面，我国人户分离人口流入城市后，其纳税、购房（租房）、教育、医疗、文化、生活等消费全部在居住城市，是真金白银的市场繁荣、拉动了城市消费，所以其理应享受该城市市民相应的公共产品服务，按其纳税和贡献度来计分落户无可厚非。

  历次的人口普查数据显示，经济发展与人口数量呈正相关。从最新发布的第七次人口普查数据来看，我国经济龙头广东成为人口第一大省，达到了1.26亿人，许多人口净增长城市的市长们都在“窃喜”，因为这些人口净流入城市既享受了人口红利，又不需承担相应的公共服务产品，流入人口的公共产品几乎都是通过市场高价获得的，最典型的例子莫过于近年来深受诟病的天价学区房。

  从媒体公开报道的新闻和笔者随机采访调查的情况看，至今仍没有哪个市长吐槽自己的城市人口太多了，负担不起。相反人口输出城市的市长们却叫苦不迭，众多城市加入了抢人大军，许多市长甚至为此亲自上阵。

因此，笔者建议地方政府应勇于承担户籍改革成本，为壮大我国中等收入群体作出积极贡献，并持续享受中等收入群体所带来的人口红利。