主持人：目前，许多地方政府都把城市化目标变成一种指标，或者拿着指标做幌子，通过扩大用地规划变相圈地，以缓解地方政府的财政压力。不知两位专家如何看待这种现象。

　　魏加宁：这两年各地出现的城市化发展过快的势头，在一定程度上是一种必然的反弹，因为我国过去20年的城市化进程严重滞后于工业化进程。但同时也必须承认，其中的确也有一些地方搞盲目攀比。

　　李景国：不光是一些城市规划在拼命做大，其实许多地区的《土地利用总体规划》对建设用地的增量也在尽力做大，其中包括城市建设用地。《土地利用总体规划》本来是用以控制建设(包括城市)用地增量、保护耕地、科学优化用地结构的。为什么不同部门(城市规划由城建、城规部门负责，而土地规划由土地管理部门负责)编制的规划却出现了同样的现象呢？因为背后有同样的利益驱动。

　　我认为主要动因有三：首先是地方利益驱动。现在很多城市的建设资金匮乏，仅仅依靠税收等基本财政收入难以支持城市建设和发展。而国有土地作为城市的最大资产，就被一些地方政府用来变卖以缓解财政压力。规划的建设用地或城市规划被批准后，政府就可以名正言顺地征用农民的土地。通过土地的“农转非”，低价从农民手中征得土地，再以高价出让，差价就可以成为各地方城市建设的发展资金。当然其中也不乏个别腐败官员从中受益。而一旦规划做小了，利益或寻租空间也就小了。其次是个人利益驱动，即政绩驱动。城市道路的拓宽，城市面积的扩大，都是显而易见的政绩，在当前以此类政绩为标准考核官员的情况下，这些显而易见的政绩可以提供升迁资本。三是政府官员对规划的编制干预过多。事实上，规划的编制更多的体现了官员的意志，这不仅因为官本位封建意识的根深蒂固，还因为地方政府是规划编制的出资人，制约着专家对规划的编制过程。按照规定，各个城市的用地规划都要经过当地人大批准，通过后是具有法律效力的，但很少有哪个官员因为突破规划限制超指标用地而受到惩罚。这恐怕是出现当前各地规划“大跃进”的重要原因。

　　土地制度改革已经绕不开了

　　主持人：魏先生曾经对地方债务问题进行过深入调研，能否结合你对地方财政情况的了解，谈谈出现这个问题的原因。

　　魏加宁：现在各级政府实际上同时面临着经济发展、保持社会稳定和提供公共服务“三重任务”，以及来自上级的考核、下面的选票、横向之间的竞争这“三重压力”。但是在实行分税制改革以后，由于转移支付没有相应跟上等多种原因，一些地方政府的财政状况比较困难。又由于按照现有法规，不允许地方政府发行地方债，其结果，正如某财政问题专家所说的那样，现在除了《预算法》这道“正门”依然立在那里以外，周围的围墙早就都坍塌了。由此可见，只围堵不疏导的结果就是迫使地方政府一面通过各种方式挤占挪欠，负债经营；另一面又通过对土地的“经营”，圈地之后再套现。我们在对地方政府债务问题进行调研时发现，目前一些地方政府的负债状况相当严重，“严重到说不清的程度”。其实这是一个很可怕的问题，要知道很多时候隐性债务其实比显现债务更危险。

　　但同时需要注意， 在这一轮圈地热中，既有地方政府方面的原因，同时也有现行的土地制度方面的原因，也就是说，现行土地制度是否适应生产力发展。

　　为什么农民抵制不了各级政府的“剥夺”？原因之一就是因为农民自己没有土地所有权。一方面，进城的农民虽然不需要土地，但是无法出售；另一方面，留在农村想搞扩大再生产，实现产业化经营的农民又买不了他所需要的土地。可以说当前的土地制度既制约了城市化进程，又抑制了农业的产业化发展。然而就是在国有、集体所有的旗帜下，不少地方政府忽然发现，其实是谁实际控制着使用权，谁就可以“经营”它并获益。所以时至今日，土地制度改革的研究可能已经绕不开了。

　　地方规划超编给宏观经济“火上浇油”

　　主持人：在国家实行宏观调控，中央对土地问题空前关注的情况下，出现这种地方规划超编现象十分耐人寻味。那么它到底会造成什么样的影响呢？

　　魏加宁：从短期看，它有可能加大当前经济过热的压力。之前我们也在讨论，这一轮经济升温究竟是“民间投资主导”还是“政府投资主导”的问题。事实证明，政府行为可能是更主要的原因。对于地方政府的投资冲动需要加以约束，但是需要说明的是，延用传统的行政调控手段效果可能有限。即使暂时控制住了，稍一松手又会反弹。目前的地方城市规划“超编”问题，正好反映出各地投资反弹的压力依然存在。

　　李景国：现行的土地农转非过程不是市场化的操作，对失地农民补偿过低，损害了农民利益。许多农民既失地又失业，连基本生活都无法维持。长此以往，必然会引发许多社会问题。

　　弱化利益驱动才能实现可持续发展

　　主持人：究竟如何才能解决地方政府规划超编问题呢？

　　李景国：首先要改变现行的土地农转非体制。目前已有地方政府开始改变这种体制，如北京市出台了148号文件，征地价格必须得到农民同意，这是一个很好的尝试，土地征用开始进入市场化。国有土地一级市场今年通过“招、拍、挂”实现市场化了，但还不够，土地征用过程也应该市场化。

　　当然，还需要其他措施，如目前政府已经提出了土地税费改革思路，即实行物业税。原来地方政府在出让土地时，一次性收取各种税费，本届政府手头就有钱可花了。这也是圈地屡禁不止的重要原因之一。没钱了就圈地，圈了地再拍卖，从而缓解财政压力。但问题是前任已经把地卖完了，怎么办？只能做大规划。圈更多的地，卖更多的钱。但物业税征收之后，土地出让金并不是一次性交给政府，而是细水长流，利益驱动自然就会大大弱化，有利于城市的可持续发展。

　　另外，我认为也应该考虑和研究建立全国性建设用地市场的问题。当前的现实是发达地区建设用地增量大，建设用地规模增速快，而内地特别是西部地区建设用地增量则小得多。发达地区常常出现用地指标不够用的情况，于是他们就开始尝试异地造地，或者以折抵购买的方式换取建设用地指标，自发的区域性建设用地市场实际上已然在形成。而且，建设用地增量小的地区，当然农业用地就多，而农业生产经济效益低，经济发展速度就慢，但这些地区却为保障国家粮食安全做出了贡献。因此应该考虑增加建设用地的经济成本，一方面促使建设用地增量大的地区集约利用土地，另一方面，可以补偿建设用地增量小的地区。

　　主持人：刚才李先生从土地市场的角度谈了他的对策和建议，魏先生是研究宏观经济的，你刚才提到要用市场经济的手段去规范和约束地方政府的行为，不知道你到底有哪些妙招儿呢？

　　魏加宁：我个人认为，城市规划适度超前是可以的，但是不能过度超前。现在的实际情况是，地方编制城市规划时，几乎是“空想社会主义”，只考虑需要，不考虑实际可行，尤其是当地财力。因此，要解决当前各地城市规划“大跃进”的问题，一个可能的办法就是使其与当地政府的财政状况和规范的发债融资能力“挂钩”，并且通过强化当地人大的“审核”和当地民众的监督来加以约束。至少从理论上讲，这种约束可能要比来自中央部门的“远程监控”要有效得多。